欢迎来到信用中国(甘肃)

您所在的位置: 首页>立法研究

新型监管机制的逻辑与理念

发布时间: 2021/10/11| 来源:中国市场监管研究| 专栏:立法研究| 访问次数:

【摘 要】 长期以来,我国市场经济不时面临着市场失灵与监管失灵的双重困境,“命令—控制”监管模式不仅达不到矫正市场失灵和让社会满意的目的,甚至还具有破坏市场机制的潜在危险。新型监管机制不同于传统监管机制,是新时代背景下理性思辨和构建的过程,具有追求权责平衡、彰显制度正义、优化治理格局等重要特征。

【关键词】新型监管;机制创新;市场监管;制度逻辑

本文所讨论的新型监管机制,最早源于市场监管领域。此后,在新型市场监管机制所积累的经验和创新性做法基础上,不断被其他监管领域所借鉴和吸收,从而上升为整个政府监管领域共同的机制,并被命名为“新型监管机制”。基于本文讨论的主题,笔者以市场监管领域的新型监管机制为重点进行分析论证。

新型监管机制,并不是政府与市场关系的颠覆式变革,而是两者关系的进一步调整和优化。政府与市场的关系是一个常谈常新的话题,监管部门以何种观念对待和规制市场,使市场机制更好地发挥作用,是当下简政放权、放管结合、优化服务等一系列改革所探讨的中心话题。

市场分工的精细化以及新经济、新产业发展带来的市场变革对政府职能提出了新的要求。近年来,我国深入开展的“放管服”改革,其主线就是通过政府转型,减轻市场主体在市场准入、市场运行、市场退出等过程中的负担,进一步激发市场活力, 更好发挥市场作用。

从制度变迁的历程来看,2013 年《国务院机构改革和职能转变方案》提出,要进行“先照后证”的商事登记制度改革;2014 年 3 月起,注册资本登记制度改革方案全面实施。商事登记制度改革体现出市场监管理念的变化,监管重心开始呈现出由事前监管向事中事后监管转移的趋势;2015 年,国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》指出,要通过建立“双随机”抽查机制,随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员;2015 年 11 月,国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62 号),提出构建职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式。

此后,以放松事前准入控制、强化事中事后监管为特征的新型监管机制逐步成熟。经过系统化的改革,政府与市场之间的关系得到了比以往更为准确的界定。其中,作为政府的重要职能,市场监管也出现了不同于以往的崭新特征,其内涵也与以往大相径庭。近年来,以“双随机、一公开” 监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为

基础新型监管的机制逐渐成形。2019 年 7 月,国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》( 国办发〔2019〕35 号),再次明确了我国新型监管机制的基本框架和制度体系。这也是我国在国家政策层面第一个对信用监管工作进行全面系统安排的重要文件。

新型监管机制源于理性构建

在传统的监管模式中,政府以“加强管制”作为监管的理念导向,通过“命令-控制”的模式对市场进行监管。这一监管模式具有如下特点:

从监管主体看,政府独享市场监管的权力,其他社会主体参与不足。但在面对多元化的市场主体和日益复杂的经济形态时,“政府不管它多么精明强干,也不能明察秋毫,不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点,因为这样的工作超过了人力所及。”

从监管方式看,体现为“严进宽管”,对于事中事后监管关注不够。“严进”即将监管重心集中在事前的准入环节。在以往的事前审批制度下,众多企业将精力集中在准入环节上。“宽管”表现为:

一是监管内容“宽泛”。监管部门的监管范围对于事中事后的所有环节、内容均有涉及,权力越位的现象时有发生。

二是监管力度“宽松”。由于监管内容“宽”,在执法资源紧张的前提之下,“平均用力”使得对于食品、药品等需要重点关注的领域监管力度不足。

三是监管资源分散。由于部门之间信息壁垒、职责边界不清等问题的普遍存在,各政府监管部门易产生各自为战、“单打独斗” 的现象。

市场监管的正当性源于市场主体对于市场秩序的需求。正在构建的新型监管机制,是在对公与私、政府与市场、政府与社会、中央与地方等重大关系理性分析的基础上,对市场监管体制机制进行重塑和再造,充满了理性思辨。

笔者认为,新型监管机制注入了全新的时代元素,凸显了监管目标的公共性和监管方式的多元化。当政府能够以更加平等的眼光看待市场主体时,市场主体的意志和权利才会得到更多尊重。政府在进行经济和社会治理过程中,不再局限于命令和控制,而是在实施监管过程中,以利益为导向,采取平等协商、经济激励乃至市场化手段,通过引入公众参与、民主协商的方式进行科学决策,体现出强烈的公共性和民主性。

新型监管机制注重权责平衡

新型监管机制构建的目的是实现有效监管,使监管不越位、不缺位、不错位,最大限度地减少监管失灵与市场失灵。监管机制的合理性标准在于如何理顺监管主体与监管对象之间的关系,落脚于政府何时介入市场、采用何种监管手段、如何与市场机制相结合。这体现了监管改革的三个重大考量因素, 即监管边界、监管效力以及监管效率。

(一)监管边界

这里所指的监管边界,是指政府与市场的边界。处理好政府与市场的边界问题,本质上是为了防止政府权力在不当扩张的前提下,合理确定行政权力在市场中的进退问题。20 世纪 90 年代经济合作与发展组织(简称经合组织,OECD)指出,对市场运作优于政府干预的领域要放松监管,而对于没有政府不能很好发挥市场作用的领域则要加强监管。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用。党的十九届四中全会报告也指出,要优化政府职责体系,完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,厘清政府和市场、政府和社会关系。因此,新型监管机制的基本任务,就是要让“市场的归市场,政府的归政府”,充分发挥市场的内生性治理功能,从而形成市场的良好秩序。

政府介入市场经济的目的,就是借助有较强组织性的政府干预克服市场的缺陷,最终回归经济社会的发展目标。因此,政府监管的目的在于形成市场与政府的良性互动,确保市场主体的利益得以实现,确保社会公平正义的实现。

(二)监管效力

监管效力是指监管的有效性问题。在传统监管模式中,市场主体与监管部门处于一种对抗关系,行政执法监管方式具有较强的制度刚性,监管部门以行政强制和行政处罚为依托,促使市场主体履行相关义务。新型监管机制应关注两个方面的问题:一是监管方式刚柔并济,采用具有一定层级的监管方式,优先使用损益性较低的手段,保持强制性手段的谦抑性;二是监管双方的随机性,要求监管主体与监管对象之间的关系处于变动的状态,减少权力寻租。

(三)监管效率

监管效率更多强调监管措施的成本与收益。成本效益分析和民主自治型政府相辅相成,如果政府不知道最终会发生什么结果,很难作出理性决策。一切忽视成本的制度设计均是空中楼阁,不计成本地追求治理效益都不具有可持续性,其结果往往是低效的治理,甚至是失效的治理。

因此,在进行监管制度构建时,有必要对监管的绩效进行评估。国外通常使用监管影响评价( Regulatory Impact Assessment,简称 RIA)对监管绩效予以评价。针对监管影响评价的核心内容,经合组织提出管制决策评估的十项参考清单。新型的监管机制应当体现监管的成本观念,建立科学、可操作性强的监督评价体系,实现制度运行的经济效益与社会效益双重提升。

新型监管机制彰显制度正义

(一)目的正当性

当前,市场监管领域的改革以提高监管质量、减少政府和市场主体二者的监管负担为主线。新型监管机制减少了政府对于市场运行的不当干预,在整个“放管服”改革中发挥了承前启后的重要作用。

以信用为基础的新型监管机制,按照市场主体信用状况分级分类,采取差异化监管措施,提高了监管的针对性和有效性,从而为创新政府管理和优化社会治理注入了活力。

当前,信用已经超越了交易主体之间狭隘的商事信用,形成了整个社会运行所必需的机制。企业信用监管的基础包括信用信息公开与共享、信用激励与惩戒机制、信用修复等重要机制。

新型监管机制契合了加强事中事后监管的现实需要。推行“双随机、一公开”监管,在一定程度上突破了固化的行政检查模式,强调了一种灵活的、动态的行政执法方式。“双随机、一公开”同重点监管相结合,体现了监管机制从忽视监管成本到注重“成本-收益”分析的理念转变。

信用监管是在理性认识我国市场经济发展阶段、公众参与等诸多因素后作出的合理选择。“双随机”抽查结果是行政机关以其在检查过程中所获取的信息作为基础,准确判断市场主体的风险状况、决定采取何种监管措施,乃至于调整市场监管方向或者制定政府监管政策。

同时,将行政检查的结果向社会及时公布,既确保了政府监管活动的公开透明,也便于对市场主体守法状况进行衡量,决定是否将违法信息纳入信用纪录或者采取相应的失信惩戒措施。这是事后监管的重要环节。

(二)程序正义性

一套完整而科学的行政程序制度,是监管权规范化的必要架构之一。在新型监管机制建构过程中,监管机构应当确保程序正义,以透明和负责任的方式履行其监管职责,并对监管结果负责。

在新型监管机制下,“双随机、一公开”的检查方式避免了单方面的接触,最大程度上保证了监管的中立性。“双随机、一公开”最大程度上保证了执法人员的客观中立,限制了自由裁量权的不当扩张,压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间。政府部门行为过程的公开、依据的公开、结果的公开已经成为法定要求。

(三)手段适当性

在新型监管机制中,信用监管是一项基础性机制。在现代社会,信用既是市场主体所应当具备的基本伦理,同时也是法律的必然要求,市场主体诚实守信与市场经济具有高度的契合性。诚实信用减少了市场经济中交易双方的交易成本,促进了市场秩序的形成。

德国学者柯武刚认为,“信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序,就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。”从这一角度看,信用监管将市场经济的运行逻辑内化于具体的制度设计之中,用市场经济的逻辑去规制市场经济:国家通过建立信用制度,制定更加科学、具有可操作性的信用监督和信用评价机制,将政府的监管角色有机地嵌入到市场机制之中。

与此同时,信用监管同样也为降低监管成本提供了契机。将信用机制同抽查机制相结合,监管机制从无视成本的巡查制监管,朝向更加注重“成本—收益” 分析的新型监管机制转变。以信用机制作为常态化的监督机制,辅之以必要的重点监管,有利于切实解决政府任性、执法扰民等问题,有效提高行政效率。将抽检的结果依法纳入市场主体信用记录中,既解决了信用监管数据的来源问题,又有利于突破部门间的信息壁垒,进一步降低监管成本,提升监管效率。

新型监管机制优化治理的格局

(一)激发市场主体活力

商事登记制度改革降低了企业的准入门槛,带来了市场主体数量的飞速增长。在新型市场监管机制的建构和运行中,通过实施权力清单、负面清单等制度, 减少市场准入的审批环节,提高行政效率,有效激发了市场主体活力。

(二)平衡个体利益与社会整体利益

法律的功能在于调和与调节各种错综复杂和冲突的利益。作为市场监管改革的产物,新型监管机制应以社会公共利益为导向,在制度构建过程中,充分体现公平、正义、民主、法治、效率等多元的价值追求。市场监管要求政府构建相应机制, 保障交易安全、维护公平竞争,尤其要保护和维护市场运行中弱势群体的利益。在新型监管机制中,以信用监管为基础,意味着每个个体都应当信守诺言和交易底线原则,确保交易有序和社会公平。同时,考虑到信用监管可能减损权利、加重义务等不利后果,信用监管必须依法审慎。为避免行政滥权侵害私益,信用监管必须遵循比例原则、合理关联等法治原则,依法实施失信惩戒。

(三)实现社会共治

合作、协调是治理的重要作用机制,构建多主体、多向度的合作互动关系是现代社会治理的必然要求。党的十九届四中全会报告指出,社会治理是国家治理的重要方面,要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。当下的监管机制改革,是实现国家治理体系现代化的重要组成部分。以信用监管为基础,将随机抽查的情况及结果纳入市场主体的信用记录中,并依法提供社会利用,既为社会公众监督政府的行政执法活动提供了相应的途径,也为社会公众监督失信者和违法者创造了条件。

结  论   

立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。在新时代背景下,新型市场监管机制的构建必须以法治为基础。市场监管机制的改革应当是一个以法治为主导的制度建构过程。当前,新型监管机制的各项制度逐渐完备,但在法治方面还有待改善。从无法到有法,从有法到良法,从良法到善治,这是新型监管机制发展的必由之路。

(本文作者:王伟,系中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任、教授)

文章搜索